Конституционные основы местного самоуправления в РФ

"Дайте деньги, подведите экономическую базу под самоуправление, и тогда мы

проголосуем за него". Это, на мой взгляд, неправильно. Суть экономической

основы местного самоуправления должна заключаться в том, чтобы

муниципальное образование получило возможность зарабатывать деньги и чтобы

их не отбирали, когда оно заработает сверх установленных нормативов. А это

вопрос совсем другой - это вопрос новой экономической системы,

экономической реформы. Местное самоуправление в данном этапе - сердцевина

экономической реформы.

В настоящее время определяющим темп движения по пути реформирования

местных органов власти является установление собственной компетенции

местного самоуправления его финансово-экономической базы.

Изменение отношений в финансовой, экономической сферах, а также в

сфере земельных отношений предполагает соответствующие корректировки

налогового, бюджетного, земельного и иного законодательства, в результате

чего должен быть обеспечен финансовый, бюджетный и экономический

федерализм.

Огромное влияние на развитие местных финансов оказывает состояние их

правовой основы. Представительные и исполнительные органы должны уделять

данному вопросу серьезное внимание. В последние годы это нашло отражение в

ряде принятых законов, а также в Налоговом и Бюджетном кодексах.

Проблема муниципальной собственности, как показывает практика

арбитражных судов, особенно на этапе принятия Закона "Об общих принципах

организации местного самоуправления...", стояла особенно широко. В

Конституции (ст. 132) сказано, что "...органы местного самоуправления

самостоятельно управляют муниципальной собственностью". Слово

"самостоятельно' требовало толкования. Стали полагать, что это не только

осуществление субъективного права собственности, но регулирование отношений

собственности. Арбитражные суды, естественно, не поддержали такое

понимание: общеизвестно отношение к собственности - ядру гражданского

правового регулирования. Это федеральная компетенция. Поэтому никто, кроме

федерации, не может регулировать отношений собственности. А вот

осуществлять полномочия собственника муниципального имущества

самостоятельно органы местного самоуправления могут.

Второй блок вопросов - это вопросы, связанные с финансовой основой

местного самоуправления. К сожалению, арбитражные суды не всегда полезны

для местного самоуправления. Они столкнулись в основном с делами, которые

касались отношений в двух плоскостях. Это - вопросы местных налогов. И

Конституция, и Закон "Об общих принципах организации местного

самоуправления в РФ" прямо говорят, что органы местного самоуправления

самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы.

Арбитражные суды поддерживали муниципальные образования, если они

вводили местные налоги и сборы, кроме тех, которые были в перечне в Законе

об основах налоговой системы. Однако при подготовке нового налогового

кодекса надо определиться, ибо наблюдается явная коллизия двух законов.

С 1991 г. началось строительство бюджетной системы Российской

федерации, построенной на федеративно-демократических началах. Бюджетная

система России включает: федеральный бюджет, региональные бюджеты РФ

(республиканские бюджеты республик в составе РФ, областные, краевые,

окружные бюджеты, бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и местные бюджеты

(городские, районные, поселковые, сельские).

В соответствии с законодательными актами, вышедшими с 1991 г., все

перечисленные выше бюджеты являются самостоятельными. Этими

законодательными актами были заложены и принципы бюджетного федерализма. В

Законе РФ 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в

РФ" записано, что не допускается подчиненность одного муниципального

образования другому. Таким образом, все местные бюджеты имеют равный

юридический статус. Самостоятельности всех звеньев бюджетной системы

способствовал Закон "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"

(1991 г.), в котором все налоги в стране были разделены на три уровня —

федеральные, региональные, местные, а также введение с 1994 г.

трансфертной формы передачи части средств федерального бюджета в бюджеты

субъектов Федерации (подобная форма передачи средств основана на единой для

всех регионов формуле, обеспечивающей объективный и прозрачный механизм

поступления средств в каждое бюджетное звено из общегосударственных или

региональных доходов). В 1998 г. этот же принцип нашел свое отражение в

Налоговом и Бюджетном кодексах РФ.

Важным шагом в расширении финансово-бюджетных прав стал Закон "Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28

августа 1995 г. В Законе зафиксировано, что федеральные органы

государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской

Федерации обеспечивают территориям минимальные местные бюджеты, а

минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами

субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной

обеспеченности. Далее указывается, что доходная часть минимальных местных

бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе

федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации доходных

источников.

Закон устанавливает, что финансовые средства, необходимые для осуществления

органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий,

ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и в

бюджетах субъектов Российской Федерации. Кроме того, увеличение расходов

или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений,

принятых федеральными органами государственной власти и органами

государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются

органами, принявшими решения. Решения этих органов реализуются органами

местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компенсации

средств.

В развитие этого Закона Комитетом Государственной Думы по вопросам местного

самоуправления был разработан Закон "О финансовых основах местного

самоуправления", утвержденный Президентом Российской Федерации 25 сентября

1997 г.

Законом установлен новый принцип формирования местных бюджетов. Суть

его заключается в том, что формирование этих бюджетов основывается на

государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.

Социальные стандарты, социальные нормы должны разрабатываться

Правительством РФ в целом по Российской Федерации и с разбивкой по

субъектам Российской Федерации, исходя из достигнутого уровня

обеспеченности населения коммунально-бытовыми и социально-культурными

благами и услугами, научно-обоснованных норм и материально-финансовых

возможностей государства. Представленные в Совет Федерации и

Государственную Думу РФ они должны ими рассматриваться и приниматься в

форме федерального закона не менее чем на 5 лет, после чего доводиться до

субъектов Российской Федерации. Тем самым для субъектов Федерации при

регулировании их бюджетов будет обеспечиваться минимально необходимый

уровень расходов и доходов, а также стабильность во взаимоотношениях с

федеральным бюджетом.

Субъекты Российской Федерации с учетом имеющихся в регионах

материально-финансовых возможностей должны разрабатывать нормы для

муниципальных образований. Причем эти нормы должны быть не ниже

утвержденных для субъекта Российской Федерации, а при наличии средств — они

могут быть выше.

Утвержденные нормы служат базой для расчетов минимально необходимого

уровня местных бюджетов, получения недостающих для этого доходов из

бюджетов субъектов Российской Федерации. Таким образом, муниципальным

образованиям гарантируется минимальный размер их бюджетов и объективная

основа для получения средств из республиканских, краевых, областных и

окружных бюджетов.

В целях увеличения доли собственных доходов местных бюджетов,

повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии

экономического потенциала на подведомственной территории и ликвидации

встречных межбюджетных финансовых потоков в федеральном законе определяется

ряд мер.

Прежде всего, это расширение числа собственных источников доходов

местных бюджетов. Для этого в местные бюджеты предусматривается зачислять

доходы от приватизации и реализации государственного имущества (не менее

10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на

территории муниципального образования); доходы от приватизации и реализации

муниципального имущества: доходы от сдачи в аренду муниципального

имущества; платежи за пользование недрами и природными ресурсами,

установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

государственную пошлину, установленную в соответствии с законодательством

Российской Федерации; не менее 50% налога на имущество предприятий;

подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской

деятельностью без образования юридического лица.

Для увеличения собственных доходов и сокращения встречных финансовых

потоков Федеральным законом установлено: передать и закрепить на постоянной

основе часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в

среднем по субъекту Российской Федерации; часть налога на прибыль

организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской

Федерации; часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного

производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней) в

пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации; не менее

5% от акцизов, взимаемых в среднем по субъекту Федерации, на спирт, водку и

ликероводочные изделия; не менее 10% акцизов на остальные виды подакцизных

товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин,

автомобили, импортные подакцизные товары) в среднем по субъекту Российской

Федерации.

Федеральный закон предусматривает введение единой практики

межбюджетных отношений между всеми видами бюджетов (федеральным,

региональными, местными). В 1994 г. в составе федерального бюджета был

организован Фонд финансовой поддержки для оказания финансовой помощи

субъектам Российской Федерации. Такие же фонды теперь созданы в

региональных бюджетах для оказания помощи муниципальным образованиям. Тем

самым сформирован общий порядок предоставления финансовой помощи всем

бюджетам, основанный на единой методологии и формуле, предусматривающий

предоставление такой помощи с учетом налогового потенциала, численности и

социального состава населения муниципального образования. Все это будет

способствовать объективизации регулирования местных бюджетов и

устранению зависимости предоставления финансовой помощи муниципальным

образованиям от воли отдельных вышестоящих руководителей.

В соответствии со ст.8 п.2 Закона органы местного самоуправления

добились права получать в местный бюджет налоги с филиалов, головные

предприятия которых расположены за пределами территорий данного

муниципального образования.

В целом осуществление перечисленных в Законе мер позволит укрепить

местные бюджеты и повысить их самостоятельность.

Большие надежды на укрепление местных финансов возлагаются на местах в

результате принятия Налогового и Бюджетного кодексов.

Принятие Налогового кодекса было обусловлено теми изменениями, которые

произошли за последние годы в экономике нашей страны, а также

несовершенством действующего налогового законодательства и инструктивных

налоговых материалов, противоречиями в них, нечеткостью правовой базы для

деятельности налоговой службы и налогоплательщиков. Отсюда вытекали и

задачи, стоявшие перед разработчиками Налогового кодекса: обеспечить

создание стабильной и всем понятной налоговой системы в стране, позволяющей

сбалансировать интересы всех органов власти и налогоплательщиков,

формирование единой правовой основы для налогов, развитие звеньев бюджетной

системы (федерального, региональных и местных бюджетов). Все это

предопределило большую значимость работы по подготовке Налогового кодекса и

ответственность его составителей за широту охвата и правильность решения

налоговых и бюджетных проблем, вопросов развития экономики Российской

федерации и предпринимательства в целом в стране и в отдельных регионах.

Анализируя Налоговый кодекс с позиций интересов органов местного

самоуправления и обеспечения местных бюджетов доходами, следует отметить

следующие положительные и отрицательные моменты.

В кодекс к местным налогам и сборам отнесены: налог на землю: налог

на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или

дарение, местные лицензионные сборы (ст.15).

Перечисленные налоги и сборы устанавливаются в соответствии с

Налоговым кодексом нормативными правовыми актами выборных

(представительных) органов местного самоуправления (п.4 ст.12). Указанные

налоги зачисляются в городские, районные, поселковые и сельские бюджеты и

являются собственными источниками доходов этих бюджетов (внебюджетного

фонда).

Анализируя статьи Налогового кодекса и сравнивая их с аналогичными

статьями действующего Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской

Федерации", касающимися местных бюджетов, следует обратить внимание на ряд

моментов.

Число местных налогов и сборов резко сократилось. Это упрощает

налоговую систему, однако одновременно уменьшается число экономических

рычагов, с помощью которых органы местного самоуправления будут влиять на

экономические процессы на подведомственной территории.

Как и в действующем Законе, в кодексе предусмотрено, что налог на

имущество организаций является региональным налогом и будет поступать в

региональный бюджет. Тем самым обнаруживается противоречие между этой

статьей кодекса и его концепцией, в которой предусмотрено, что

имущественные налоги должны стать основными доходами местных бюджетов, а,

следовательно, целиком поступать в местные бюджеты.

В Налоговом кодексе предусматривается объединение налогов на землю, на

имущество юридических и физических лиц в единый налог на недвижимость. Это

позволит более эффективно использовать земельные ресурсы. Но одновременно

возрастет земельная составляющая в объединенном налоге. С введением нового

налога возрастет и налог с имущества физических лиц, так как при этом его

ставка увеличится за счет налогообложения коттеджей, больших квартир с 2,5

до 10%.

Все это приведет к росту поступлений в местные бюджеты.

Разработчики Налогового кодекса не учли положения статей принятого в

1997 т. Государственной Думой Закона "О финансовых основах местного

самоуправления". Данным Законом сделан серьезный шаг к увеличению

собственных доходов местных бюджетов путем передачи в них на постоянной

основе части налога на прибыль, налога на добавленную стоимость и

подоходного налога с физических лиц. С закреплением за местными бюджетами

части этих налогов будет обеспечиваться, во-первых, общая

заинтересованность федеральных, региональных и местных органов власти в

увеличении данных налогов, а, следовательно, в развитии экономического

потенциала страны как базы их поступления. Во-вторых, усилится контроль со

стороны органов местного самоуправления за поступлением налогов. В-третьих,

будет обеспечено единство бюджетной и налоговой системы, так как это

повышает заинтересованность всех органов власти в общих источниках

поступления бюджетных средств, устраняет центробежные тенденции в экономике

и сепаратизм. Все это в настоящее время весьма актуально.

В Налоговом кодексе предусмотрено, что налоги на прибыль и НДС должны

поступать в основном в федеральный и региональные бюджеты. Органы же

местного самоуправления могут лишь обеспечить эффективный контроль за

накоплением имущества, за полнотой учета и сбора имущественных налогов,

предоставлением по этим налогам льгот. С такой постановкой вопроса о

разделении налогов между бюджетами нельзя согласиться по ряду причин. В

частности, нежелание разработчиков Налогового кодекса передать в местные

бюджеты на постоянной основе часть основных налогов государства

обосновывается тем, что на размер этих налогов оказывают влияние лишь

федеральные и региональные органы власти, так как лишь они создают условия

для развития предпринимательства. Это не соответствует действительности.

Без органов местного самоуправления, обеспечения предприятий земельными

участками, услугами производственной и социальной инфраструктуры вряд ли

возможно успешное развитие экономики на местах, а, следовательно, в стране

в целом. Местные органы власти заинтересованы в развитии

предпринимательства на подведомственной территории, в эффективном ведении

каждым предпринимателем своего бизнеса и в получении в свои бюджеты части

налогов, взимаемых с этого бизнеса.

Концепция формирования местных бюджетов главным образом за счет

имущественных налогов нереальна в силу ряда обстоятельств. Расходы местных

бюджетов увеличиваются из-за постоянно возрастающей на них нагрузки. Это

обусловлено во многом тем, что местные органы самоуправления в связи с

демократизацией общественной жизни и развитием рыночных отношений получают

не только все большие права, но и большие обязанности, что требует, в свою

очередь, увеличения расходов местных бюджетов.

В связи с передачей объектов социальной сферы в местное подчинение в

ближайшие голы следует ожидать роста потребностей в средствах на содержание

социально-бытовой инфраструктуры на территориальном уровне, а значит, и

увеличения местных бюджетов. Надеяться на то, что эти расходы покроются в

основном за счет имущественных налогов, нельзя. И вот почему. В местные

бюджеты поступает часть (58%) имущественных налогов, а 42% направляется в

региональные бюджеты. Это составляет лишь 6% всех доходов местных бюджетов.

Даже если бы все имущественные налоги были переданы в местные бюджеты, это

составило бы лишь 11% их доходов. Если же к имущественным налогам прибавить

всю сумму налогов, связанных с землей, то и тогда общая сумма поступлений в

местные бюджеты по всем имущественным и земельным налогам составила бы

всего 25% доходов местных бюджетов. Следовательно, имущественные налоги

вряд ли станут серьезным источником местных бюджетов.

Положение с доходами местных бюджетов еще более усугубится в связи с

предполагающейся в Налоговом кодексе отменой таких существенных источников

их доходов, как налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-

культурной сферы, а также сбор на нужды общеобразовательных учреждений,

целевые налоги на содержание милиции, благоустройство территорий и др.

Таким образом, надо отметить, что с введением Налогового кодекса

произойдет снижение налоговых поступлений в территориальные бюджеты по

следующим позициям:

1. Уменьшение поступлений налога на прибыль из-за уменьшения

налогооблагаемой базы и снижения ставки налога на прибыль.

2. Уменьшение поступлений подоходного налога с физических лиц из-за

расширения границу минимальной ставки этого налога.

3. Уменьшение поступлений НДС, так как предусматривается зачисление этого

налога исключительно в федеральный бюджет.

4. Отмена ряда налогов (сбора на нужды образовательных учреждений, налога

на содержание жилищного фонда и др.) и введение вместо них налога с продаж

не перекроет недопоступление средств по отменяемым налогам.

В целом расчеты показали, что в связи с введением Налогового кодекса

территориальные бюджеты могут потерять от 10 до 15% доходов.

В таких условиях дня решения проблем местных бюджетов возможны

следующие пути:

Первый. Существенное увеличение ставок имущественных налогов. Для

покрытия расходов местных бюджетов за счет этих налогов их ставки надо

будет увеличить в несколько десятков раз. Но это вряд ли реально, так как

усилит налоговый пресс на организации и физические липа, что потребует

снижения ставок налога на прибыль и другие налоги.

Второй. Предоставление территориальным органам власти права вводить

свои налоги и на этой основе увеличить долю собственных доходов

территориальных бюджетов, т.е. ввести в стране систему наделения каждого

бюджета своими налогами. Практика США, Японии, Франции, Швеции

свидетельствует о ряде преимуществ такой системы.

Однако в настоящее время введение в России данной системы

нецелесообразно по ряду обстоятельств. Россия находится в стадии проведения

реформ. Поэтому в целях успешного их осуществления необходимо

сосредоточение в центре экономических и финансовых рычагов воздействия на

экономические процессы.

В стране еще практически отсутствует конкуренция на рынке и велик

уровень монополизации. Нередко экономика региона основана на

функционировании одной — двух отраслей, к тому же являющихся монополистами

не только в регионе, но и в стране. Поэтому в интересах своих

территориальных бюджетов местные органы власти будут издавать

законодательные акты в области налогов, которые могут дать преимущества

предприятиям своего региона, но в то же время нанесут ущерб экономике

страны в целом. В условиях же такого многонационального государства, как

Россия, это будет и дальше развивать сепаратизм регионов.

В целях преодоления данных тенденций и повышения заинтересованности

всех уровней власти в результатах развития экономики страны и регионов

наиболее приемлем вариант единства налогов, поступающих в федеральный,

региональные и местные бюджеты.

Третий путь. Передача в местные бюджеты на постоянной основе части

федеральных налогов, а именно налога на прибыль, НДС, налога с физических

лиц. Это более реально.

Учитывая все сказанное и, исходя из перспектив развития местных

бюджетов, целесообразно пересмотреть в Налоговом кодексе вопросы,

касающиеся формирования этих бюджетов.

10. РОЛЬ И МЕСТО ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ОХРАНЫ

ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА.

В Конституции Российской Федерации функция охраны общественного

порядка - важнейшая социальная функция любого государства - имеет, образно

выражаясь, двойной адрес. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации

защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности,

правопорядка, общественной безопасности находятся и совместном ведении

Российской федерации и ее субъектов. При этом осуществление мер по

обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и

общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям

правительства Российской Федерации (п. “е” ст. 114 Конституции РФ). 3десь

можно отметить, что нередко в научной литературе функцию охраны

общественного порядка характеризуют как первую основную функцию

исполнительной ветви государственной власти.[5] В то же время в

соответствии со ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка - это

функция органов местного самоуправления. Конституционное положение о том,

что они вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка

развивается в Федеральном законе "0б общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. В нем охрана

общественного порядка названа вопросом местного значения и отнесена к

ведению муниципальных образований (п.8 ст.6 Закона).

В данном случае, представляется абсолютно справедливым существующее

мнение о заведомой безрезультативности любых попыток выделения каких-либо

“местных дел”,

принципиально отличных от государственных[6]. Функция охраны общественного

порядка имманентно присуща местному самоуправлению: полнокровное

самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения населения в должном

общественном порядке. Вместе с тем, вопросы охраны общественного порядка

имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной

территории и данными субъектами местного самоуправления, несомненно,

оставаясь при этом частью общегосударственного дела обеспечения

правопорядка и стране

Таким образом, для определении роли и места органов местного

самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка, необходимо

установить, какая часть отношений, составляющих общественный порядок,

подлежат регулированию и должна охраняться на общегосударственном уровне, а

какая - на муниципальном.

Представляется, что интересы местного самоуправления в области охраны

общественного порядка могут быть связаны прежде всего с возможностью

реализации конкретных потребностей населения и обеспечении личной и

имущественной безопасности, поддержании обстановки общественного

спокойствия, создании благоприятных условий для нормального

функционирования предприятий, учреждений, организаций, труда и отдыха

граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной

нравственности. При таком подходе основное внимание государства будет

направлено на разработку общегосударственных программ укрепления

правопорядка в стране, создание правовых и экономических условий решения на

местах задач охраны общественного порядка. Иными словами, в ведении

государства должны быть сосредоточены вопросы стратегии, а в сфере местного

самоуправления - вопросы тактики охраны общественною порядка.

Анализ действующего законодательства и сложившейся практики

позволяет выделить ряд полномочий органов местного самоуправления в той или

иной степени имеющих отношение к охране общественного порядка. В настоящее

время органы местного самоуправления выполняют следующие функции:

> определяют задачи и разрабатывают меры по соблюдению на территории

муниципального образования законов, правовых актов государственных

органов и органов местного самоуправления по обеспечению охраны прав и

свобод граждан;

> формируют за счет собственных бюджетов дополнительную штатную численность

милиции общественной безопасности (местной милиции);

> утверждают в должности начальников милиции общественного порядка (местной

милиции, городского, районного органа внутренних дел, участковых

инспекторов милиции;

> заслушивают отчеты начальников городских, районных органов внутренних дел

о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории;

> создают необходимые условия для работы милиции (предоставляют служебные

помещения, средства связи, оказывают коммунальные услуги, обеспечивают

сотрудников милиции жилой площадью, выделяют места в детских дошкольных

учреждениях детям сотрудников милиции и др.);

> накладывают в пределах своей компетенции административные взыскания на

граждан и должностных лиц за совершенные ими административные

правонарушения;

> принимают предусмотренные законодательством меры, связанные с проведением

собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией

спортивных, зрелищных, и других массовых общественных мероприятий;

> участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности

дорожного движения;

> осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф,

эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка

предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и

здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию порядка;

> содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе по

обеспечению законности на территории муниципального образования;

> привлекают граждан, общественные организации, предприятия и учреждения к

решению вопросов охраны общественного порядка.

В решении отдельных задач охраны общественного порядка участвуют

комиссии: административная, по делам несовершеннолетних, наблюдательная,

образуемые органами местного самоуправления.

Ведущую роль в охране общественного порядка на территории

муниципального образования в настоящее время играет милиция общественной

безопасности (местная милиция) городских, районных отделов (управлений)

внутренних дел. В соответствии с Законом РСФСР "О милиции" от 18 апреля

1991 г. и Указом Президента Российской Федерации “ О милиции общественной

безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" от 12 февраля 1993

г. милиция общественной безопасности (местная милиция) является составной

частью милиции Российской Федерации и входит в структуру МВД России.

Последнее обстоятельство существенно ограничивает право органов местного

самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка. Речь,

прежде всего, идет о том, что эти органы лишены функции руководства в

отношении местной милиции. Представляется, что выходом из данной ситуации

может стать договор между органом местного самоуправления и городским,

районным органом внутренних дел, в котором были бы отражены права и

обязанности сторон по обеспечению охраны общественного порядка на

территории муниципального образования.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" не только закрепляет за органами

местного самоуправления функцию охраны общественного порядка, но и относит

к ведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальных

органов охраны общественного порядка, а также осуществление контроля за их

деятельностью - органы местного самоуправления получают возможность

самостоятельно заниматься охраной общественного порядка на своей территории

силами собственных муниципальных правоохранительных формирований.

Таким образом, под муниципальными органами охраны общественного

порядка следовало бы понимать правоохранительные формирования, создаваемые

органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые,

финансируемые из средств местного бюджета, которые призваны защищать в

пределах установленной компетенции, на территориях обслуживаемых

муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан,

интересы населения соответствующей территории, общества и государства от

преступных противоправных посягательств[7].

Муниципальные органы общественного порядка по своей сущности могут

быть отнесены к исполнительным органам местного самоуправления и поэтому не

должны входить в систему органов государственной власти, в том числе и в

систему МВД России. Их наименование, компетенция, структура и штатная

численность могут быть определены уставами муниципальных образований в

соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Эти положения можно рассматривать в качестве основополагающих в

понимании сущности муниципальных органов охраны общественного порядка.

Сложнее обстоит дело с определением объема их правоохранительных функций. В

отечественной научной литературе чаще всего приводятся две отличные друг от

друга модели муниципальных органов правопорядка:

Первая предусматривает трехуровневую структуру: милиция

общефедеральная, милиция субъектов Российской Федерации и муниципальные

органы охраны общественного порядка. В этом случае на муниципальные органы

охраны общественного порядка должны быть возложены практически все функции,

осуществляемые сегодня федеральной милицией в городах и районах. Структура

таких муниципальных органов правопорядка — условно их можно назвать

"сильными" - во многом может совпадать со структурой городского, районного

отдела (управления) внутренних дел.

Вторая модель подразумевает, что муниципальные органы общественного

порядка действуют не вместо органов федеральной милиции на местах, а наряду

с ними, но при четком разграничении компетенции, надлежащем контроле и в

тесном взаимодействии. Такие "слабые" муниципальные органы правопорядка

будут выполнять лишь некоторые функции ныне действующей милиции

общественной безопасности (местной милиции), например: предупреждение и

пресечение уличных и бытовых преступлений и административных

правонарушений, обеспечение безопасности дорожного движения, осуществление

в пределах предоставленных полномочий контроля за выполнением решений

органов местного самоуправления. Структура муниципальных органов охраны

общественного порядка в данном случае будет соответствовать решаемым

задачам.

Зарубежный опыт организации охраны общественного порядка на

самоуправляемых территориях признает любую из приведенных выше моделей и

различные их варианты. В то же время, исходя из реалий современной

криминологической и экономической ситуации в стране, представляется

возможным рассматривать эти модели не как противостоящие друг другу, а как

дополняющие их. Если первая модель в своем классическом виде более подходит

для страны стабильной в социальном отношении, то вторая имеет переходный

характер и больше применима для России сегодняшней.

Выбор же конкретной модели муниципальных органов охраны общественного

порядка, определение их функций и организационной структуры будет зависеть

от совокупности социально-политических, экономических, территориальных,

криминологических факторов, исторических, национальных и иных местных

традиций. Однако в любом случае можно ожидать, что создание муниципальных

органов охраны общественного порядка позволит решить извечные полицейские

проблемы: отчужденность от обслуживаемого населения, информационный вакуум

и социальный контроль. Социализация правоохранительной системы, тенденция

которой наметилась уже сейчас, является объективной потребностью.

Построение гражданского общества диктует необходимость создания сил

правопорядка, максимально приближенных к населению, наиболее полно

учитывающих интересы жителей конкретных территорий, активно

взаимодействующих с гражданами и действующих под их постоянным контролем.

Именно такими качествами могут и должны обладать муниципальные органы

охраны общественного порядка.

11. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ФЕДЕРАЦИЯ.

Процесс становления местного самоуправления обретает сейчас

нормальный характер, несмотря на то, что субъекты Федерации сдерживают его

всеми мерами: с помощью законодательства, которое противоречит

федеральному, чисто кадровыми назначениями, методами властного

Страницы: 1, 2, 3, 4