Диплом: Совершенствование контроля за исполнением нормативно-правовых актов на уровне субъектов РФ

распоряжения Главы Администрации области о снятии документов с контроля.

Каждый понедельник всем заместителям Главы Администрации (Губернатора)

области, начальнику Главного контрольного управле­ния, другим исполнителям

передается подготовленная сектором контроля общего отдела информация о

письменных поручениях, срок исполнения которых истекает на текущей неделе (с

понедельника по воскресенье включительно). В течение недели заместители

информируют Главу Администрации (Губернатора) области накануне или в день

истечения указанного срока об исполнении конкретного поручения.

Снятие документов (поручений) с контроля производится после их полного

исполнения на основании распоряжения или резолюции Главы Администрации

(Губернатора) области, его заместителей. Свидетельством исполнения является

наличие подготовленного исполнителем документа (справки) об исполнении с

резолюцией Главы Администрации (Губернатора) области или его устное указание.

Снять документ (поручение) с контроля может только руководитель, поставивший

его на контроль, или другое лицо по его поручению.

При организации исполнения указов, постановлений, распоряжений, законов,

резолюций и поручений Главы Администрации (Губернатора) области применяются

следующие меры упреждающего контроля:

- определение средств и методов контроля за своевременным исполнением

поручений, в том числе принятие решений (постановле­ний, распоряжений и

т.п.). Разработка планов, других мероприятий с указанием конкретных сроков и

должностных лиц, ответственных за исполнение поручений;

- направление ответственным исполнителям предупредительных запросов с целью

получения и анализа промежуточной информации о принятых мерах по выполнению

поручений. В случае возникновения обстоятельств, затрудняющих своевременное

исполнение поручений, в промежуточной информации указываются причины этих

обстоятельств и принимаемые меры по обеспечению своевременного их выполнения;

- осуществление контрольных проверок хода исполнения поручений;

- регулярное заслушивание на оперативных совещаниях, либо специальных

заседаниях сообщений (отчетов) должностных лиц о проделанной работе по

выполнению поручений;

- проведение служебных расследований по фактам несвоевременного или

ненадлежащего исполнения поручений;

- внесение предложений по привлечению к ответственности виновных должностных

лиц.

Непосредственно работу управлений и отделов, осуществляющих контроль,

определяют положения о соответствующих контрольных органах. В положениях

расписаны их функции, задачи, права, структура и порядок формирования.

Контроль за соответствием принимаемых на региональном уровне постановлений и

распоряжений Указам Президента Российской Федерации, постановлениям вышестоящих

государственных органов осуществляет юридический отдел Администрации области, о

чем составляет по установленной форме информацию для Главы Администрации,

председателя правительства области, их заместителей.

[38]

В соответствии с Положением “О Главном контрольном управлении Администрации

Ростовской области” основными задачами Главного контрольного управления

являются:

- контроль и проверка исполнения органами исполнительной власти Ростовской

области, структурными подразделениями аппарата Администрации области,

организациями и их должностными лицами федеральных законов, указов и

распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений

Правительства Российской Федерации, областных законов, указов и

распоряжений, а также поручений Главы Администрации (Губернатора) области,

постановлений и распоряжений Администрации области;

- контроль и проверка исполнения органами местного самоуправления федеральных

и областных государственных полномочий;

- координация деятельности контролирующих органов по предметам ведения

Ростовской области, а также в пределах полномочий Ростовской области по

предметам совместного ведения Российской Федерации и Ростовской области.

Исходя из поставленных перед главным контрольным управлением Ростовской

области задач, оно осуществляет следующие функции:

- осуществляет в пределах полномочий, предоставляемых в рамках проводимой

работы контроль исполнения федеральных законов, указов и распоряжений

Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства

Российской Федерации, областных законов, указов и распоряжений Главы

Администрации (Губернатора) Ростовской области, постановлений и распоряжений

Администрации области органами исполнительной власти, организациями и их

должностными лицами на территории области;

- организует и проводит проверки деятельности органов Администрации,

структурных подразделений аппарата Администрации, органов местного

самоуправления по осуществлению ими федеральных и областных государственных

полномочий, а также организаций по вопросам, относящимся к компетенции

Администрации области;

- вносит по результатам проверок предложения Главе Администрации

(Губернатору) области о совершенствовании деятельности областных органов

исполнительной власти;

- рассматривает обращения граждан и должностных лиц, связанные с работой

органов исполнительной власти, структурных подразделений Администрации

области;

- осуществляет анализ социально-политической ситуации в муниципальных

образованиях области;

- проводит анализ эффективности работы органов исполнительной власти и

должностных лиц, вносит на рассмотрение Главы Администрации (Губернатора)

области заключения по вопросам их деятельности.

[39]

Во второй главе раскрыты понятие, сущность, содержание контроля за

исполнением распорядительных документов в аппарате субъекта Российской

Федерации, современные проблемы контроля исполнения и его правовая основа.

В заключение главы необходимо отметить, что в работе по организации контроля

за исполнением документов еще много недостатков. Низка действенность

контрольной работы, не всегда исполнители правильно реагируют на выводы и

предложения проверяющих. Происходит это во многом из-за того, что до сих пор

не определены роль и место контрольных органов в системе государственной

власти, отсутствует единообразная для всех субъектов система (структура)

контрольных органов, не обозначены четко их функции, а также вопросы

процедуры и реализации результатов проверок.

Для преодоления этих недостатков необходим федеральный закон, определяющий

систему контрольных органов и организацию их работы по всей вертикали

исполнительной власти.

Глава 3. Пути совершенствования деятельности Главного

управления.

Главного контрольного управления. В органах государственной власти

Ростовской области, как и во всех субъектах Российской Федерации, осуществляют

свою деятельность целый ряд контролирующих органов. Это контрольно-счетная

палата Ростовской области, образуемая Законодательным Собранием Ростовской

области и подотчетная ему, органы прокуратуры и юстиции, контрольно-ревизионное

управление и другие территориальные подразделения федеральных контрольных

органов в Ростовской области. Функционируют они в специально отведенных для них

рамках. Мы не будем рассматривать все эти органы, а ограничимся органами

контроля за исполнением служебных документов Администрации Ростовской области.

Администрация Ростовской области в целом имеет сложную и разветвленную

структуру. В составе Администрации Ростовской области функционируют

департаменты, управления, комитеты и отделы. Если рассматривать структуру

администрации, то сразу бросается в глаза, что это линейно-функциональная

структура с большим числом уровней управления. Вся структура администрации

сверху вниз пронизана контролем, где каждый вышестоящий уровень контролирует

нижестоящий (приложение 2)

Кроме того, в структуре имеются особо выделенные элементы системы контроля:

- сектор контроля исполнения Указов и распоряжений Главы Администрации

(Губернатора) области и постановлений и распоряжений Администрации области;

- контрольно-аналитический отдел;

- отдел инспектирования.

Основной целью подсистемы контроля исполнения нормативно-правовых актов

является обеспечение эффективности управления на основе слежения за сроками,

объёмами и качеством исполнения принятых управленческих решений, принятия

своевременных мер по выполнению этих решений.

Контрольно-аналитический отдел создается в соответствии с Положением «О

Главном контрольном управлении Администрации Ростовской области» и является его

структурным подразделением.

Основные задачи, выполнение которых возложено на контрольно-аналитический

отдел в соответствии с Положением «О контрольно-аналитическом отделе Главного

контрольного управления Администрации Ростовской области»:

- контроль и анализ исполнения органами исполнительной власти Ростовской

области, структурными подразделениями аппарата Администрации области,

организациями и их должностными лицами федеральных законов, указов и

распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений

Правительства Российской Федерации, областных законов, постановлений и

распоряжений, а также поручений Главы Администрации (Губернатора) области;

- контроль и анализ исполнения органами местного самоуправления федеральных

и областных государственных полномочий.

Исходя из определенных ранее задач, отдел выполняет следующие функции:

- осуществляет контроль и анализ исполнения федеральных законов, указов и

распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений

Правительства Российской Федерации, областных законов, постановлений и

распоряжений Главы Администрации Ростовской области органами исполнительной

власти Ростовской области, структурными подразделениями аппарата Администрации

области, организациями и их должностными лицами на территории области;

- проводит анализ эффективности работы органов исполнительной власти и

должностных лиц, готовит на рассмотрение Главы Администрации (Губернатора)

области заключения по вопросам их деятельности;

- готовит по результатам анализа предложения о совершенствовании

деятельности областных органов исполнительной власти;

- рассматривает обращения граждан и должностных лиц, связанные с работой

органов исполнительной власти, структурных подразделений аппарата Администрации

области;

- выполняет другие поручения руководства.

Выделяются различные формы контроля за исполнением распорядительных документов.

1. Система запросов предназначена для анализа хода исполнения

контролируемых документов. Структурные подразделения Администрации по запросу

отдела по контролю за исполнением служебных документов должны предоставить

информацию об исполнении в указанные сроки в установленной форме.

2. Напоминание о приближении сроков исполнения по всем служебным

документам, поставленным на контроль.

3. Представление сведений. Отдел по контролю обобщает сведения, полученные

от структурных подразделений, местных администраций, о ходе исполнения

распорядительных документов и представляет их руководству Администрации, а

также информирует о нарушении сроков исполнения или невыполнении заданий,

предусмотренных в постановлениях и распоряжениях.

4. “Час контроля“ - это особая форма контроля за исполнением

распорядительных документов. Он проводится в среднем один, два раза в год по

исполнению наиболее важных постановлений и распоряжений, касающихся

социально-экономической обстановки в крае, поставленных на контроль, когда их

пункты не исполняются в данный срок. В его работе участвуют представители

структурных подразделений, местных администраций, силовых ведомств,

организаций и предприятий края, на которых возложена ответственность за

выполнение данного распорядительного документа.

В структуру контрольно-аналитического отдела входит сектор контроля

исполнения постановлений и распоряжений Главы Администрации области и целевых

программ контрольно-аналитического отдела Главного контрольного управления

Администрации Ростовской области.

На наш взгляд, создание отдельного структурного подразделения, деятельность

которого направлена на осуществление контроля исполнения постановлений и

распоряжений Главы Администрации области, говорит о высоком приоритете данного

направления деятельности.

Основной задачей сектора контроля исполнения постановлений и распоряжений

Главы Администрации области и целевых программ контрольно-аналитического отдела

согласно Положению «О секторе контроля исполнения постановлений и распоряжений

Главы Администрации области и целевых программ контрольно-аналитического отдела

Главного контрольного управления Администрации Ростовской области» является

контроль исполнения органами исполнительной власти, структурными

подразделениями аппарата Администрации Ростовской области, организациями и их

должностными лицами постановлений и распоряжений Главы Администрации

(Губернатора) области.

Для выполнения поставленной задачи данное подразделение выполняет следующие

функции:

- осуществляет экспертизу проектов постановлений (распоряжений) Главы

Администрации области и определяет целесообразность постановки их на контроль;

- осуществляет контроль за реализацией издаваемых Главой Администрации

постановлений и распоряжений органами исполнительной власти, организациями и их

должностными лицами на территории Ростовской области;

- ежеквартально готовит информацию о ходе выполнения постановлений и

распоряжений Главы Администрации области органами исполнительной власти,

организациями и их должностными лицами начальнику Главного контрольного

управления;

- вносит предложение начальнику контрольно-аналитического отдела Главного

контрольного управления Администрации области о целесообразности проведения

контрольных мероприятий по конкретным постановлениям, распоряжениям;

- готовит распоряжения о снятии с контроля постановлений и распоряжений

Главы Администрации области;

- осуществляет контроль за принятием мер по фактам нарушений установленного

Регламентом работы Администрации Ростовской области порядка рассмотрения

обращений граждан;

- осуществляет контроль за устранением нарушений, выявленных в ходе

инспекторских проверок;

- организует ведение архива Главного контрольного управления;

- оказывает консультационную, методическую помощь по вопросам организации

контроля в органах Администрации Ростовской области и муниципальных

образованиях;

- выполняет текущие задания начальника Главного контрольного управления и

начальника отдела.

Постановка документов на контроль, слежение за сроками исполнения

документа, предупреждение исполнителей ведется при помощи АСУ «Контроль».

[40]

По состоянию на 20 мая 2003 года на контроле находилось 245 постановлений и

распоряжений Главы Администрации Ростовской области, из них 41 документ

готовился к снятию с контроля, 204 оставались на контроле.

В документах находящихся на контроле не было ни одного, срок исполнения

которого истек. Все документы, подготовленные к снятию с контроля, были

выполнены полностью и в срок. Все это, по нашему мнению, говорит о высокой

степени исполнения постановлений и распоряжений Главы Администрации Ростовской

области. Одной из технологий, повышающих эффективность контроля исполнения,

является промежуточный контроль исполнения распорядительных документов. Этот

вид контроля обеспечивает слежение за ходом выполнения документа, выполнение

которого имеет длительный срок выполнения. Устанавливаются «контрольные

отметки», когда проверяется ход исполнения документа, что позволяет вовремя

принять меры для своевременного выполнения документа.

Необходимость создания отдела инспектирования связана с проверкой реального

выполнения органами исполнительной власти Ростовской области, структурными

подразделениями аппарата Администрации Ростовской области, организациями и их

должностными лицами федеральных законов, указов и распоряжений Президента

Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской

Федерации, областных законов, постановлений, распоряжений и поручений Главы

Администрации (Губернатора) области.

Отдел инспектирования создается постановлением Главы Администрации

(Губернатора) области о главном контрольном управлении Администрации области,

является структурным подразделением Главного контрольного управления.

Основные задачи отдела:

- контроль исполнения органами исполнительной власти Ростовской области,

структурными подразделениями аппарата Администрации Ростовской области,

организациями и их должностными лицами федеральных законов, указов и

распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений

Правительства Российской Федерации, областных законов, постановлений,

распоряжений и поручений Главы Администрации (Губернатора) области;

- контроль исполнения органами местного самоуправления федеральных и

областных государственных полномочий;

- разработка предложений и рекомендаций по принятию мер, направленных на

совершенствование деятельности контролируемых объектов и субъектов и пресечению

их деятельности, если она противоречит действующему законодательству.

Функции отдела:

- организация и проведение проверок деятельности органов Администрации

Ростовской области, структурных подразделений аппарата Администрации, органов

местного самоуправления по осуществлению ими федеральных и областных

полномочий, а также организаций по вопросам, относящимся к компетенции

Администрации области;

- по результатам проверок подготовка предложений на имя начальника Главного

контрольного управления по совершенствованию деятельности областных органов

исполнительной власти, в том числе по совершенствованию их структуры и

кадровому составу;

- подготовка предложений на имя начальника Главного контрольного управления

о рассмотрении наиболее актуальных вопросов деятельности органов исполнительной

власти и местного самоуправления по поручениям Главы Администрации

(Губернатора) области.[41]

В соответствии с планом работы Главного контрольного управления на 1

квартал 2003 года было предусмотрено проведение 4 проверок по следующим

направлениям:

- проверка органов местного самоуправления г. Таганрога по эффективному

управлению и распоряжению объектами собственности;

- проверка выполнения органами местного самоуправления постановления Главы

Администрации Ростовской области от 15.07.98г. № 268 «Об организации закупки

товаров, работ и услуг на территории Ростовской области для государственных

нужд»;

- проверка хода выполнения постановления Администрации Ростовской области

от 08.06.98г. № 218 «Об установлении базовых размеров арендной платы по видам

использования земель и категориям арендаторов»;

- проверка выполнения органами местного самоуправления постановления Главы

Администрации Ростовской области от 13.03.01г. № 102 «О совершенствовании

работы с обращениями граждан».

Проведению проверки деятельности министерств, организаций и ведомств

области предшествует серьезная подготовительная работа. Подготовительные

мероприятия изложены в соответствующей инструкции Главного контрольного

управления. Анализ документов, регламентирующих деятельность

специалистов-экспертов, позволил выделить следующие подготовительные

мероприятия:

- получение задания, определение задач и целей проверки;

- ознакомление с Положением о проверяемом министерстве, комитете или управлении;

- изучение законодательных актов Российской Федерации, Указов и

распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений Правительства

Российской Федерации, областных распорядительных документов, касающихся

деятельности проверяемого учреждения;

- разработка плана проведения проверки;

- согласование с начальником Главного контрольного управления или его

заместителем вопроса о привлечении к проверке специалистов контролирующих служб

(КРУ, налоговых органов, прокуратуры и т.д.);

- создание при необходимости комиссии по выполнению проверки;

- доведение до членов комиссии вопросов Программы проверки, в части их

касающейся и определение каждому члену комиссии задания по проверке конкретных

вопросов, сроков проверки и порядка документального оформления результатов

проверки;

- оформление доверенности на проведение проверки;

- составление плана совещания с определением привлекаемых на него

должностных лиц и перечня выносимых на совещание вопросов;

- информирование руководителя проверяемого учреждения о предстоящей

проверке, ее целях, сроках проведения, составе комиссии.

[42]

Четкое определение подготовительных мероприятий позволяет максимально

стандартизировать процесс проверки, т.е. эффективно расходовать ресурсы.

По нашему мнению, в настоящее время одной из наиболее злободневных проблем

является работа с обращениями граждан. Обращения граждан являются одной из

важнейших форм участия граждан в управлении государством. Эта форма выступает

как составной элемент прав и свобод человека и гражданина, закрепленной в

Конституции Российской Федерации. В обращениях граждан выражаются личные и

общественные интересы и потребности. Они выступают средством осуществления

предоставленных гражданам Конституцией прав, сигналом о нарушении этих прав.

Непринятие мер на местах способствует тому, что значительное число писем из

области поступает в Администрацию Президента Российской Федерации. Зачастую

письменные и устные обращения граждан связаны с недостатками в методах и формах

работы министерств, департаментов, управлений, ведомств, а также муниципальных

образований области. При рассмотрении обращений граждан нередко отсутствует

критическая оценка состояния работы с письмами и главное – реальное воздействие

на положение дел по поднимаемым проблемам, не вскрываются и не устраняются

причины, порождающие жалобы. Справедливые запросы граждан зачастую не

реализуются. Несвоевременно исполняются обещания, даваемые гражданам.

Изучение и анализ материалов проверок данного постановления позволил

выделить следующие общие нарушения:

- регламентом четко не определен

порядок работы с ответами на обращения, поставленными на дополнительный

контроль, в журнале регистрации обращений не отражается резолюция руководителя

по обращениям, поставленным на дополнительный контроль;

- в регламенте не нашли своего

отражения такие положения, как, исключение практики проверки писем лицами, на

которых жалуются заявители, устранение практики перепоручения подписания

ответов другими лицами;

- не налажена система работы, учета и

хранения обращений;

- анализ обращений граждан показал,

что администрацией города и района допускается практика поручения проверки

писем лицам, на которых жалуется заявитель, а так же перепоручения подписания

ответов другим должностным лицам;

- не в полной мере реализуется

требование постановления о еженедельном обсуждения на оперативных совещаниях

вопросов работы с обращениями граждан, не внедрена практика ежемесячного

анализа проблем, поднимаемых в обращениях граждан;

- должностными лицами администрации

района нарушаются сроки рассмотрения обращений;

- при рассмотрении коллективных

обращений не всегда учитываются требование постановления Главы Администрации

области о комиссионном с выездом на место рассмотрении таких обращений;

- факты равнодушия и формализма при

направлении ответов заявителям, снятие обращений с контроля при фактическом не

решении поднятых в них вопросов;

- не принято необходимых мер по

внедрению в практику таких форм работы, как "час руководителя", "телефон

доверия", "горячая линия";

- не составлялись квартальные и

годовые графики выезда информационных групп;

- не используется практика совмещения

плановых командировок ответственных лиц администрации района, ее подразделений

с обязательным приемом граждан на местах;

- не создана общественная приемная

для пропаганды правовых знаний.

На основании выявленных нарушений специалистами-экспертами предложены

следующие возможные пути совершенствования деятельности проверяемых учреждений

в сфере работы с обращениями граждан:

1. Обеспечить безусловное выполнение постановления Главы

Администрации области от 13.03.01г. № 102 "О совершенствовании работы с

обращениями граждан".

2. Ввести в практику ежемесячный анализ проблем,

поднимаемых в обращениях граждан, уделив особое внимание эффективному их

решению.

3. Выработать систему реализации требования п. 1.6.

постановления Главы Администрации области от 13.03.01г. № 102 о совмещении

практики командировок ответственных лиц с обязательным приемом граждан на

местах.

4. Внедрить в практику работы администрации города и

района такие формы работы, как "час руководителя", "телефон доверия", "горячая

линия", осуществить дополнительные меры по обеспечению более системной и

плановой деятельности информационных групп, обеспечению широкого информирования

населения о реализации данных в ходе встреч поручений.

5. Совершенствовать формы помощи населению по правовым

вопросам со стороны правового отдела администрации района, обеспечить создание

общественной приемной для пропаганды правовых знаний.

6. Применять меры административной и дисциплинарной ответственности к

должностным лицам органов исполнительной власти района за некачественное и

несвоевременное рассмотрение обращений граждан.

Таким образом, выполнение данных рекомендаций позволит значительно улучшить

работу органов местного самоуправления с обращениями граждан.

3.2. Направления совершенствования контроля за исполнением

нормативно-правовых документов.

На основе анализа документов и наблюдения за работой Главного контрольного

управления, нами были выявлены несколько основных направлений совершенствования

контроля за исполнением нормативно-правовых документов на уровне аппарата

Администрации Ростовской области.

Согласно принципу производности, все функции, записанные в положении о

структурном подразделении должны быть производны от главных функций,

возложенных на структурное подразделение более высокого уровня. Анализ

положений о структурных подразделениях Главного контрольного управления

Администрации Ростовской области выявил грубое нарушение этого принципа в

результате формального подхода к составлению положений о структурных

подразделениях Главного контрольного управления. Положение – это не только

нормативный документ, определяющий организационно-правовое положение

структурного подразделения в системе управления, но и документ,

регламентирующий деятельность структурного подразделения на основе

рационального распределения и взаимоувязки целей и функций системы

государственного управления между органами и структурными подразделениями.

По нашему мнению, список задач в положении о структурном подразделении

должен быть исчерпывающим, т. е. не должно быть пунктов «выполняет другие

поручения руководства», так как то что не не находит отражения в задачах

Главного контрольного управления, не может иметь места в каком-либо его

структурном подразделении. Появление данного пункта в задачах задач

структурного подразделения приводит к тому, что перечни задач перестают иметь

какое-либо значение, работникам известно лишь то, что в данный момент поручает

руководитель. Составление положений носит бюрократический характер и

предпринимается лишь для того, чтобы избежать замечаний со стороны контрольных

органов.

Таким образом, формальный подход к составлению положений о задач о

структурных подразделениях Главного контрольного управления Администрации

Ростовской области, а , следовательно, и должностных инструкций, приводит к

неэффективному разделению труда, дублированию функций. Все это снижает

эффективность функционирования органа управления в целом.

В связи с вышеизложенным можно рекомендовать руководству Главного

контрольного управления Администрации Ростовской области составление положений

о структурных подразделениях на основе функционально-целевой модели органа

управления. Что дает возможность четкого распределения задач, функций, прав и

обязанностей структурных подразделений, а значит повышает эффективность органа

управления, так как четкое разделение труда один из признаков бюрократии (в

лучшем смысле слова).

На основе анализа документов проверок муниципальных образований Ростовской

области нами было выявлено еще одно серьезное несоответствие практики

деятельности Главного контрольного управления и теории управления.

Несоответствие заключается в нарушении общего принципа контроля –

всесторонности контроля.

Действия Главного контрольного управления основываются на теории

«контрольного факта», теории, которая уже не отвечает требованиям современного

контроля.

Во всех учреждениях происходят явления, заслуживающие как позитивной, так и

негативной оценки. Каждое учреждение имеет сильную и слабую стороны своей

деятельности. Следовательно, сущность контроля состоит не только в установлении

теневых сторон деятельности, но, прежде всего, в определении соотношения

позитивных и негативных сторон.

[43]

Контроль, фиксирующий только так называемые «контрольные факты», может

легко привести к сведению счетов. Так как в любом интенсивно работающем

учреждении тщательный и мелочный контроль может обнаружить ряд «контрольных

фактов», представляющих второстепенный и побочный результат на фоне

плодотворной и в принципе правильной деятельности. Однако если этот фон

полностью игнорировать, то акт проверки может быть использован как исходный

документ для несправедливых персональных репрессий.

Если контроль ставит целью единственно получение материала для протокола

поверки, то контролер должен позаботиться о том, чтобы найти данные для

выводов. До тех пор пока будет господствовать взгляд, что контролер должен

отмечать только обнаруженные недостатки и отклонения, квалифицированный

контролер будет стремиться это выполнять и таким путем поставлять

дезинформацию. Поскольку любая человеческая деятельность связана с

погрешностями ошибками, поскольку в каждом контролируемом учреждении есть

недостатки. Чем квалифицированнее контролер, тем больше он найдет недостатков.

Однако из-за того, что этому большому количеству недостатков нельзя

противопоставить никаких позитивных сторон (хотя контролер и видел их в большом

количестве), протокол проверки, составленный по принципу «контрольного факта»,

дает информацию только о дедуктивных способностях контролера. Никакой

информации о достоинствах работы учреждения из представленного контролером

документа почерпнуть нельзя. Поэтому контролируемая организация окажется

представленной в кривом зеркале. Если бы в основу контроля был положен принцип

всесторонности, отвергающий картину кривого зеркала и требующий раскрытия

действительной картины, которая дает представление о совокупности всей

деятельности учреждения, то результаты контроля выглядели бы по-иному.

Совершенствование деятельности учреждения путем искоренения в нем зла не

является единственным направлением и не имеет серьезного значения, как,

предположим, 100 лет назад.

Количество всевозможных предписаний неимоверно разрослось, а если принять

во внимание многочисленные и частые их изменения, то ни руководитель, ни

подчиненный, ни контролирующий, ни контролируемый не в состоянии все их знать и

учесть. Независимо от этого само количество предписаний приводит к тому, что

директивные органы, устанавливающие инструкции, не в состоянии надлежащим

образом их скоординировать, а иногда и просто согласовать. Полностью признавая

постулат соблюдения правопорядка в современных условиях, иногда необходимо

проявить терпимость к отступлению от предписания, т.к. случается, что это

отступление в определенных ситуациях неизбежно. «Контрольный факт» не оказывает

стимулирующего воздействия на темп модернизации, в отдельных случаях он

сдерживает регресс, а в других случаях (из-за слепого следования предписаниям)

может стать фактором застоя и консерватизма, т.е. регресса. Немедленная

поддержка какого-либо усовершенствования, изучение его генезиса и условий,

словом, полная и глубокая его разработка, а в дальнейшем популяризация того,

что в противоположность негативному контрольному факту представляло бы

позитивный «контрольный факт», имеют огромную общественную ценность.

Административный контроль может обнаруживать и разрабатывать позитивные

контрольные факты, поскольку для выявления как негативных, так и позитивных

контрольных фактов требуется тот же самый объем знаний. Если административный

контроль настолько изучил учреждение, что собрал основательно документированный

негативный материал, то он обычно располагает и позитивными фактами в таком

объеме, что составление акта проверки со всесторонним освещением фактов не

потребует слишком большого усилия. Оно рентабельно и оправдано как с точки

зрения принципов науки об администрировании, так и с позиций задач контроля как

информационного органа, поскольку дополнение негативных фактов положительными

заменяет дезинформацию целостной информацией.

[44]

В современных направлениях теории организации все сильнее подчеркивается

принцип оптимизации действий. Даже в рамках абсолютного правопорядка и полного

соответствия предписаниям существует, как правило, не один, а много способов

решения вопросов, с которыми сталкивается администрация.

Действие, основанное на модели «контрольного факта», вообще не позволяет

использовать его в качестве инструмента борьбы за оптимизацию действий. Даже

нарушения принципа оптимизации не будут им замечены, если не обнаружатся

нарушения предписаний.

Таким образом, Главное контрольное управление, обладая мощной материальной

и финансовой базой, строит свою деятельность на устаревшем подходе к контролю,

что не может не отразиться на деятельности всех организаций, которые подлежат

контролю со стороны Главного контрольного управления. Контроль на основе, так

называемого «позитивного контрольного факта» позволяет не только получить

целостную картину деятельности проверяемой организации, но и увеличить

мотивацию этой организации по выполнению нормативных правовых документов,

таким образом переходя от внешнего контроля к самоконтролю в организациях, что

приведет к повышению качества выполнения принятых решений и экономии ресурсов.

Выполнение принятых решений пока остается одной из слабых сторон

деятельности органов государственной службы. Требуется особая система

мероприятий, чтобы повысить результативность их основного инструмента

воздействия на управляемые системы. Одним из направлений повышения

эффективности выполнения решений может быть повышение мотивации исполнителей

принятого решений.

Мотивация выполнения принятого решения начинается с организационных

мероприятий по совершенствованию структур и технических средств его доведения

до исполнителей. Но немаловажно и другое – убедить работника в том, что данное

решение отражает интересы его самого и его коллег, что оно весьма ко времени и

вполне выполнимо.

Обследования показывают, что многие полученные «сверху» постановления и

другие директивные документы на местах считают недостаточно обоснованными, не

обеспеченными ресурсами или несвоевременными. Отсюда соответствующее отношение

к ним и низкая степень выполнения. Очевидно, что недостаточная мотивация

деятельности работников государственной службы – одна из причин низкой

эффективности функционирования управленческого аппарата в целом.

Эффективным методом повышения мотивации является привлечение исполнителей и

всех заинтересованных лиц к принятию решения.

Тесно связана с вышеизложенной проблемой другая – из 245 документов,

поставленных на контроль и снятых с контроля, нет ни одного документа,

выполненного не полностью или не в срок, но инспекторские проверки выявляют

множество нарушений.

Из приведенных данных можно сделать вывод, что в Администрации области, к

сожалению, основным критерием эффективности является исполнение документа в

срок с соблюдением юридических норм и правил делопроизводства. Создается

впечатление, что контроль осуществляется ради самого контроля. При этом

сложилась ситуация, когда все стремления подразделений направлены на то, чтобы

хорошо выглядеть при проведении контрольных проверок и отчетов, а вовсе не на

то, чтобы достичь выполнения сути постановлений и распоряжений. В этих условиях

крайне важен комплексный анализ, представляемый руководству области главным

контрольным управлением. Он позволяет выявить слабые места в работе

администрации с тем, чтобы устранить их и наметить меры по повышению

эффективности работы аппарата администрации.

Несмотря на выявленные недостатки в работе и организации Главного

контрольного управления Администрации Ростовской области, данное структурное

подразделение в целом выполняет, возложенные на него задачи, осуществляя свою

деятельность на высоком профессиональном уровне.

Заключение

Установление правового государства в федеративной России предполагает

обеспечение беспрепятственного прохождения управленческих решений и надежную

обратную связь по всей вертикали - от федерального центра до органов местного

самоуправления. Незавершенность же строительства российского федерализма делает

налаживание такой системы особенно сложным.

Нечеткость нормативно-правового разграничения предметов совместного ведения

федерального центра и субъектов Российской Федерации, неопределенность

финансовой и ресурсной базы соответствующих полномочий размывают границы

ответственности за экономические и политические последствия принимаемых на

разных уровнях решений.

В результате разрушается единство правового пространства страны, падает

эффективность работы как федеральных органов, так и органов власти субъектов

Российской Федерации, тормозятся назревшие социально-экономические реформы,

ухудшаются условия жизни большинства людей.

Одной из немаловажных причин, порождающих возникновение острейших

социальных проблем в регионах и в стране в целом, стал неэффективный контроль

за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов,

других нормативных актов.

В связи с этим особую важность приобретает деятельность контрольных

органов, как на уровне Федерации, так и на уровне субъекта Федерации.

Эффективный контроль за исполнением нормативно-правовых документов

необходимое условие эффективного управления.

Современной теорией управления выработаны определенные принципы, процедуры

контроля, выполнение которых является залогом эффективного контроля.

Проведенный анализ деятельности Главного контрольного управления

Администрации Ростовской области позволил выработать ряд рекомендаций по

совершенствованию контроля за исполнением нормативно-правовых документов на

уровне субъекта Российской Федерации:

1. Принять федеральный закон, определяющий роль и место

контрольных органов в системе государственной власти и управления. Отсутствие

такого правового акта государственного масштаба провоцирует децентрализацию

контроля, не подчиненного общей стратегической задаче. Принятие же

всеобъемлющего Федерального закона “О государственном контроле в Российской

Федерации” окончательно бы сняло основную часть вопросов в этой области,

основными из которых являются, с одной стороны, четкое разграничение функций

контрольных органов, а с другой - объединение контрольных усилий на всех

уровнях государственной власти.

2. Выработка оптимальной структуры органов исполнительной

власти, основанной на реальных потребностях общества. Строгое разделение

функций и полномочий этих органов как по горизонтали, так и по вертикали.

3. Разработка положений о структурных подразделениях на

основе функционально-целевой модели органа управления с усилением контрольных

функций.

4. Разработка единых методик, стандартов контрольной

деятельности. Их отсутствие влечет за собой разобщенность, различные

толкования, разнонаправленность действий контрольных органов на всех уровнях.

5. Осуществление контроля за исполнением

нормативно-правовых документов в строгом соответствии с общими и частными

принципами контроля за исполнением нормативно-правовых документов.

6. Повышение уровня мотивации исполнителей путем

организационных мероприятий по совершенствованию структур и технических

средств, привлечения исполнителей и всех заинтересованных лиц к принятию

решения.

Выполнение данных рекомендаций, на наш взгляд, поможет существенно повысить

эффективность осуществления контроля за исполнением нормативно-правовых

документов на уровне Администрации Ростовской области.

Литература

1. Конституция Российской Федерации/ принята всенародным

голосованием 12 декабря 1993 г.

2. Федеральный Закон Российской Федерации № 45-ФЗ от 20

марта 1995 г. О государственной защите судей, должностных лиц

правоохранительных и контролирующих органов// Собрание законодательства, 1995,

№ 17, ст. 1455.

3. Федеральный Закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. Об

основах государственной службы Российской Федерации// Собрание

законодательства, 1995, № 31, ст. 2990.

4. Указ Президента Российской Федерации № 383 от 16 марта

1996 г. О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации//

Российская газета,1996, 21 марта.

5. Указ Президента Российской Федерации № 810 от 6 июня

1996 г. О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы//

Собрание законодательства, 1996, № 24, ст. 2868.

6. Указ Президента Российской Федерации № 1536 от 6

ноября 1996 г. О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки

исполнения поручений Президента Российской Федерации// Собрание

законодательства, 1996, № 46, 11 ноября.

7. Послание Президента Российской Федерации Федеральному

Собранию от 6 марта 1997 г. Порядок во власти - порядок в стране// Российская

газета, 1997, 11 марта.

8. Положение О контрольно-аналитическом отделе Главного

контрольного управления Администрации Ростовской области от 11 марта 1997

года// Архив Администрации Ростовской области за 1997 год.

9. Положение Об отделе инспектирования Главного

контрольного управления Администрации Ростовской области // Архив

Администрации Ростовской области за 1997 год.

10. Положение О секторе контроля исполнения сектор контроля

исполнения постановлений и распоряжений Главы Администрации области и целевых

программ контрольно-аналитического отдела Главного контрольного управления

Администрации Ростовской области // Архив Администрации Ростовской области за

1997 год.

11. Регламент работы аппарата Администрации Ростовской области.

12. Азовкин И.А. Управление и контроль в деятельности высших

органов власти в СССР. – М.: Знание, 1986.

13. Акопов Л.В. Контроль в управлении государством: теоретические и

коноституционно-правовые основы. Ростов-на-Дону, «РостИздат», 2002.

14. Атаманчук Г.В. Государственное управление

(организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. – М.: Экономика,

2000.

15. Гончаров В.В. Важнейшие понятия и концепции в

современном управлении. – М.: МНИИПУ, 1998.

16. Бодди Д. Основы менеджмента – Спб.: Питер, 1999.

17. Бурцев В. Контроль региональный – подход оригинальный // Президентский

контроль информационный бюллетень, №5, 2000г.

18. Виханский О.С. Стратегическое управление – М.: Гардарика, 1999.

19. Гришин А. Организованно и ответственно // Президентский

контроль. Информационный бюллетень, 1997, N 3.

20. Гуркин Ю. Будни тамбовской инспекции // Президентский

контроль. Информационный бюллетень, 1998, N 1.

21. Зайцев В. Конкретность и действенность // Президентский

контроль. Информационный бюллетень, 1996, N 1.

22. Захаров В. Еще раз о главном // Президентский контроль.

Информационный бюллетень, 1997, N 6.

23. Исакова О. Контролировать – значит управлять //

Президентский контроль информационный бюллетень, № 9, 2000г.

24. Конкретные меры // Президентский контроль.

Информационный бюллетень, 1997, N 6.

25. Кнорринг В.И. Искусство управления. – М.: БЕК, 1997.

26. Ковалевски С. Научные основы административного управления/ Общ.ред. Л.Н.

Качалиной, «Экономика», 1979.

27. Контроль в управлении. – М.: Знание, 1975.

28. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого

контроля. – М.: Филинъ, 2000.

29. Лабзунов П., Попов Р. Об организации системы

контроллинга на промышленных предприятиях России // Проблемы теории и практики

управления, №2, 2003.

30. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного

управления. – М.: Наука, 1974.

31. Мартьянов С. Использовать все резервы // Президентский контроль.

Информационный бюллетень, 1998, N 1.

32. Менеджмент/ Под ред. Ю.В. Кузнецова, В.И. Подлесных. Спб.: Бизнес-пресса,

2001.

33. Менеджмент /Под ред. М.М. Максимцова, А.В. Игнатьевой. –

М.: ЮНИТИ. 1998.

34. Менеджмент в организациях. Г. Саймон, Д. Смитсбург, В.

Томпсон. – М.: РАГС Экономика, 1995.

35. Меримаа О. Организация контроля исполнения. – Таллин, 1974.

36. На пути к эффективным проверкам // Президентский

контроль. Информационный бюллетень, 1997, N 4.

37. Начинать нам следует с себя // Президентский контроль.

Информационный бюллетень, 1997, N 1.

38. Общий и специальный менеджмент / Под ред. Гапоненко В. –

М.: РАГС Экономика, 2000.

39. О некоторых актуальных проблемах административного

права// Государство и право, 1997, № 6.

40. Основы менеджмента М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури. –

М.: Дело ЛТД, 1993.

41. Основы теории государственного управления. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г.

Ростов-на-Дону, «МарТ», 2000.

42. Панков С. Необходим круглый стол // Президентский

контроль. Информационный бюллетень, 1997, N 1.

43. Политико-административный менеджмент: институты,

технологии. Германский и российский опыт / Под ред. В.В. Бакушева. – М.:

Академия, 1997.

44. Попов Г.Х. Проблемы теории управления. – М.: Экономика, 1974.

45. Предотвратить правовой сепаратизм и анархию в

законотворчестве // Президентский контроль. Информационный бюллетень, 1997, N

1.

46. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления:

системный подход. Изд. второе, перераб. и доп., Ростов-на-Дону, «РостИздаТ»,

2001.

47. Смольков В.Г. Социальный контроль//Социально-гуманитарные знания, №4, 1996г.

48. Тупикин Н. Действенность - главная задача //

Президентский контроль. Информационный бюллетень, 1997, N 3.

49. Управление организацией/ Под ред. А.Г. Поршнева и др. – 2-е изд., доп. и

переработ. – М.: ИНФРА-М, 2000.

50. Фабричный С. По-деловому, по-государственному//

Президентский контроль. Информационный бюллетень, 1997, N 4.

51. Фалмер Р.М. Энциклопедия современного управления. Т.4. –

М.: ВИПК-энерго, 1992.

приложение 1

Предварительный контроль

Текущий контроль

Заключительный контроль

приложение 2

[1]Радченко А.И. Основы государственного и

муниципального управления: системный подход. Изд. второе, перераб. и доп.,

Ростов-на-Дону, «РостИздаТ», 2001, с.316.

[2] Меримаа О. Организация контроля исполнения. – Таллин, 1974, с.4.

[3] Лунев А.Е. Теоретические проблемы

государственного управления. – М.: Наука, 1974, с.24.

[4] Кочерин Е.А. Основы

государственного и управленческого контроля. – М.: Филинъ, 2000, с.5

[5] Смольков В. Г. Социальный контроль/

Социально-гуманитарные знания, №4, 1996,с.193.

[6] Афанасьев В.Г. Человек в управлении

обществом. – М.: Политиздат, 1977, с.125.

[7] Контроль в управлении. – М.: Знание, 1975., с.119.

[8] Контроль в управлении. – М.: Знание, 1975., с. 120.

[9] Азовкин И.А. Управление и контроль в

деятельности высших органов власти в СССР. – М.: Знание, 1986, с.9.

[10] Контроль в управлении. – М.: 1975., с. 120

[11] Ковалевский С. Научные основы

административного управления: Пер. с польск./Под ред. Л.Н. Качалиной. -

М.:Экономика, 1979.с.178.

[12] Конкретные меры// Президентский

контроль. Информационный бюллетень, 1997, № 6, С.38.

[13] Кнорринг В.И. Искусство управления. – М.: БЕК, 1997, с. 63.

[14] Смольков В.Г. Социальный контроль//

Социально-гуманитарные знания, ., №4, 1996, с. 98.

[15] Исакова О. Контролировать – значит

управлять // Президентский контроль информационный бюллетень, № 9, 2000, с.30.

1. [16] Основы менеджмента

М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури. – М.: Дело ЛТД, 1993, с. 380..

[17] С.Мартьянов. Использовать все

резервы// Президентский контроль. Информационный бюллетень, 1998, № 1, С. 39.

[18] Общий и специальный менеджмент

/ Под ред. Гапоненко В. – М.: РАГС Экономика, 2000, с.26.

[19] Общий и специальный менеджмент/ Под ред. Гапоненко В.С. – М.: РАГС, с. 28.

[20] А.Гришин. Организованно и

ответственно// Президентский контроль. Информационный бюллетень, 1997, № 3,

С.29-30.

[21] Начинать нам следует с себя //

Президентский контроль. Информационный бюллетень, 1997, N 1

[22] Панков С., Необходим круглый стол//

Президентский контроль. Информационный бюллетень, 1997, № 1, С.57.

[23] Основы теории государственного

управления/ Д.П. Зеркин, В.Г. Игнатов – Ростов-на-Дону, «МарТ», 2000, с. 200.

[24] Радченко А.И. Основы

государственного и муниципального управления: системный подход. Изд. второе,

перераб. и доп., Ростов-на-Дону, «РостИздаТ», 2001, с. 393.

[25] Основы менеджмента. Мескон.М.,

Альберт. М., Хедоури. Ф.. - М.: Дело ЛТД, 1993, С. 390.

[26] Попов Г.Х. Проблемы теории управления. – М.: Экономика, 1974.

[27] Конституция Российской Федерации/

принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.

[28] Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 17, ст. 1455.

[29] Российская газета, 1996, 21 марта.

[30] Собрание законодательства, 1996, № 24, ст. 2868.

[31] Российская газета, 1996, 11 ноября.

[32] Л.В. Акопов. Контроль в системе

органов государственной власти. – Ростов-на-Дону, РостИздаТ, 2001,с. 184.

[33] Архив администрации Ростовской области за 1997 г.

[34] Архив администрации Ростовской области за 1997 год

[35] Архив администрации Ростовской области за 1997 год.

[36] Архив администрации Ростовской области за 1996 год.

[37]Регламент работы аппарата администрации Ростовской области

[38] Регламент работы аппарата администрации Ростовской области

[39] Архив Администрации Ростовской области за 1998 год.

[40] Положение О контрольно-аналитическом

отделе Главного контрольного управления администрации Ростовской области от 11

марта 1997 года

[41] Положение Об отделе инспектирования

Главного контрольного управления администрации Ростовской области

[42] Архив администрации Ростовской области за 2002 год

[43] Ковалевски С. Научные основы

административного управления/ Общ.ред. Л.Н. Качалиной, «Экономика», 1979, с.

54.

[44]Менеджмент в организациях. Г.

Саймон, Д. Смитсбург, В. Томпсон. – М.: РАГС Экономика, 1995., с.143.

Страницы: 1, 2, 3