Ответы на вопросы государственного экзамена

местных организаций политических партий, членов советов и чиновников или

благодаря тому, что они будут адекватно реагировать на изменения в

социально-экономическом состоянии местной общины.

Необходимо отметить, что для трех из четырех рассмотренных концепций

основная проблема, стоящая перед местными органами власти, это давление со

стороны центрального правительства, действующего под влиянием интересов,

порой противостоящих местным интересам. Локалистская концепция, концепция

дуалистического государства и социальных отношений утверждают, что местное

самоуправление находится под постоянной угрозой подавления со стороны

центрального правительства.

Для сторонников концепции общественного выбора главная проблема

местного самоуправления заключена не в центральном правительстве, а в нем

самом. Они считают, что сильное централизованное государство необходимо для

того, чтобы заставить местные органы власти проводить реформы. Их точка

зрения заключается в том, что местное самоуправление недостаточно чутко

реагирует на потребности времени, не предоставляет своим жителям реальной

возможности выбора, слабо отзывается на нужды потребителей и находится под

слишком сильным влиянием профсоюзов и служащих, оказывающих на него

постоянное давление исходя из собственных интересов.

ВОПРОС №72.

ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ СИСТЕМ МЕсТНОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТЫХ ДЕМОКРАТИЙ.

НЕСМОТРя НА ОБЩУЮ ПРИВЕРЖЕННОСТЬ ПРИНЦИПАМ ЛИБЕРАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ ИХ

ИНТЕРПРЕТАЦИя И РЕАЛИЗАЦИя В СИСТЕМАХ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИя КОНКРЕТНЫХ

РАЗВИТЫХ ДЕМОКРАТИчЕСКИХ ГОСУДАРСТВ РАЗЛИчНЫ. УСЛОВНО МОЖНО РАЗДЕЛИТЬ

СУЩЕСТВУЮЩИЕ В НИХ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИя НА ТРИ ОСНОВНЫЕ ГРУППЫ.

Первую группу (условно ее можно назвать французской) составляют

системы местного управления в большей или меньшей степени следующие

французской, или наполеоновской модели. В своей наиболее чистой форме

органы местного управления имеет конституционный статус, но в плане

предоставления услуг обычно зависят от помощи и указания со стороны

деконцентрированных центральных агентств, находящихся на местном уровне.

Таким образом главный смысл деятельности (и существования) органов местного

управления носит по существу скорее политический, чем функциональный смысл

- местное управление касается в большей степени общинной идентичности, а не

самоуправления.

Конституционно все местные органы одинакового статуса находятся под

опекой "общего генерального высшего начальника" - префекта - который

осуществляет формальный контроль от имени центральных властей над всей

правительственной деятельностью в рамках унифицированной суб-национальной

административной территории, объединяющей ряд единиц местного управления.

Необходимо подчеркнуть слово "формальный", относящееся к контролю

центра над местами, поскольку ключевая неформальная характеристика

наполеоновской модели - тенденция местностей "колонизовать" центральное

правительство через ("cumul des mandates") совмещение постов или партийные

связи с целью модифицирования власти, сохраняющейся у центра посредством,

по крайней мере в тех сферах, где такая колонизация центра имела место. Со

значительными вариациями в основных характеристиках такой тип системы

местного управления мы находим кроме Франции - в Италии, Бельгии, Испании,

Португалии и, в определенной степени, в Греции.

Второй тип системы местного управления может быть определен как

английский вариант. В этом случае местные органы власти не имеют

конституционного статуса (по крайней мере на национальном уровне), а обычно

являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого

высшим представительным собранием страны (парламентом). Центр однако не

осуществляет всеобъемлющих контрольных функций, и его собственные службы на

местах на постоянной основе не переплетены с органами местного

самоуправления, скорее центральные власти или в федеративных государствах

высший уровень управления имеет тенденции изолироваться от местного

самоуправления: формально говоря, местные власти таким образом обладают

высокой степенью автономии по отношению к центру, когда речь идет о

повседневной деятельности, Сочленение отношений между центром и местами,

главным образом, носит горизонтальный характер и таким образом центр и

местности образуют два различных уровня. Типичным является развитие

вертикальных взаимоотношений на узкой секториальной основе, вовлекающих в

свою орбиту два уровня секториально специализированных чиновников. В этом

случае степень иерархии различна в зависимости от вида услуги и времени. По

существу степень центрального контроля имеет тенденцию определяться самим

центром. Колонизация центральной исполнительной власти редка и традиция,

если не всегда реальность, - беспристрастность и нейтральность в партийном

отношении. Английская группа включает кроме Великобритании - Ирландию,

Канаду, Австралию, Новую Зеландию и, с определенными оговорками, США.

Третий тип местного самоуправления - это северо- и центрально-

европейский вариант. Здесь отношения между центром и местами в широком

плане напоминает те, которые существуют в английской модели, особенно в

отношении акцентирования функциональных возможностей мест. Но в отличие от

английской формы, равный акцент делается на местной демократии ре........е.

Другими словами, местные органы власти обычно получают функциональную общую

компетенцию над специфическими властными полномочиями, гарантированными

законодательными актами. В этом отношении данный тип является наиболее

децентрализованным из всех трех и в определенной степени обязан этому

прусской традиции Х1Х века. Эта традиция также находит свое выражение в

большом значении, которое придается установлению жестких процедурных

правил, регулирующих отношения между различными уровнями управления. В этом

варианте местное управление имеет и сильный конституционный статус и

относительно высокую степень автономности в принятии решений и финансовую

независимость. Создается также впечатление, что оно адсорбировало

(поглотило) большую часть "личностных", ориентированных на клиента функций

государства всеобщего благосостояния, чем местные власти двух других типов.

Сердцевину этой группы составляют Норвегия, Швеция и Дания, но большое

число других стран, хоть и отличающихся от этой модели по некоторым

ключевым моментам, тем не менее также скорее относятся к этой категории,

чем к двум другим.

Речь идет в данном случае об Австрии, Германии, Нидерландах (кстати,

сюда можно отнести и Японию, поскольку законодательная база ее системы

местного управления была смоделирована по прусскому образцу) Таким образом

северо- и центрально-европейский вариант представляет наиболее обширную

группу западных демократий. Более того, ряд специалистов считает, что этот

вариант может послужить моделью будущей системы местного управления,

особенно когда идет речь о некоторых странах, относящихся к французской

группе, где постоянно уходит в прошлое, и где функциональные возможности

местных органов возрастают.4 Более ясной ситуация становится, если мы

попробуем свести практические различия в общую сводную таблицу.

Итак, мы видим, что по 10 из 13 основным характеристикам

североамериканские государства в значительной степени напоминают

Великобританию, но в то же вре существуют ясные различия во внутренних

характеристиках: степень политизации британской системы (в этом плане

Великобритания гораздо ближе к континентальной Европе) и форме

исполнительной власти. В плане политизации очевиден резкий контраст между

Европой и Америкой, где уровень участия и политическая активность партий

гораздо ниже. В Великобритании избиратели не слишком активно участвуют в

местных выборах, но активность политических партий и на этом уровне весьма

высока. Традиционно существует тенденция поляризации в голосовании между

двумя политическими партиями, что несомненно подкрепляется существующей

мажоритарной системой. В США эта тенденция выражена еще ярче.

Две группы стран континентальной Западной Европы отличается от

англосаксонской группы почти по половине рассматриваемых характеристик. Не

случайно англичане говорят об "атлантическом" характере их системы местного

управления. Достаточно глубокие различия между системами местного

управления, существующие в развитых демократиях, трудно понять без

обращения к истории их возникновения.

Традиция свободных городов и районов, основанная на понимании

государством вклада, который они вносят в богатство страны как свободные

центры богатства и коммерции имеет глубокие корни практически во всех

европейских системах. Сами эти системы развились из институтов

самоуправления в больших и малых городах, поселках, которые контролировали

свои собственные фискальные системы и устанавливали прямые налоги на

жителей в зависимости от средств.

Здесь мы видим базовые ценности: высокую оценку свободы со стороны

буржуазии и ремесленников, нашедшую свое концентрированное выражение в

немецкой пословице "Городской воздух делает свободным" и общественное

обеспечение услуг в их развитии, например, регулирования торговли и

промышленности, социальных служб, дорожных систем, водоснабжения,

канализации, рудиментарной системы здравоохранения, школ и служб для помощи

бедным и престарелым. Они открыли новые и широкие рынки для городской

торговли, что обычно одобрялось государством, поскольку способствовало

увеличению его богатства. Эти системы в лучших их вариантах функционировали

через избираемых мэров и других официальных лиц, которые также выступали

роли магистратов, применяющих закон и находились под контролем со стороны

народных ассамблей. Они были внедрены в провинциях, управляемых или

непосредственно представителями центральной власти или местной

земледельческой иерархией. Современная система региональных правительств и

правительств графств была развита государством при помощи реформы местных

ассамблей, расширения категорий граждан, участвующих в выборах и расширения

круга их полномочий. В континентальной Европе традиционные системы были

трансформированы в период

Великой французской буржуазной революции 1789 года с целью обеспечения

более рациональной и эффективной системы прямого контроля органов местного

управления, основанных на коммунальных институтах.

Демократизация систем в 19 веке шла постепенно как на Британских

островах, так и на континенте, включая Францию, где для департаментов были

созданы избираемые ассамблеи, однако исполнительная власть оставалась в

руках назначенного центром префекта. Префекты с помощью суб-префектов

тщательно контролировали состояние дел в местных коммунах. Эта модель была

использована во многих странах и начиная с 1933 года подверглась

постепенной демократизации.

В Великобритании властные полномочия на этом уровне в целом были

отданы в руки специально созданных для этих целей (ad hoc - органов). К

концу века функции этих органов были объединены под эгидой новых советов

графств и районов.

Структура и процедура деятельности этих советов была основана на

политической и административной модели реформированных округов (городов с

самоуправлением - бороу). Аналогичная система развивалась в Ирландии вплоть

до создания Ирландской республики.Развивающиеся системы местных

демократических органов власти в значительной части южной и центральной

Европы, все более и более базирующейся на партийной системе, оказались под

ударом со стороны фашистских режимов в период между Первой и Второй

мировыми войнами. В первую очередь это сказалось на Италии, где начиная с

1861 года шло развитие системы правительств коммун с единообразной

наполеоновской префекториальной системой, основанной на той, которая

функционировала в Пьемонте..

После падения фашистских режимов страны, пережившие их, вернулись к

принципам, традициям и структурам, тщательно развиваемым в предшествующие

годы. Италия стала лидером в этой новой волне создания конституций.

Аналогично Франции и Западной Германии она стремилась сделать все для того,

чтобы воспрепятствовать подъему нового авторитаризма с помощью системы

сдержек в отношении исполнительной власти. Децентрализация рассматривалась

в качестве главного средства решения этой задачи. Этому примеру последовали

Португалия и Испания после падения режимов Салазара и Франко. Были не

только восстановлены федеративные системы в Германии и Австрии, но было

обеспечено создание нового регионального уровня во Франции, Италии, Испании

и Португалии. Первой это сделала Италия в конституции 1948 года.

В Западной Европе ХХ века наиболее значительным моментом политического

развития стала универсализация выборной демократии, соединенной с процессом

стабилизации и закрепления партийных систем как на национальном, так и на

местном уровне. Это было обеспечено на европейском континенте

восстановлением, если это было необходимо, и развитием конституционных

систем в качестве главного гаранта соблюдения прав личности и прав

автономии местного сообщества.

В результате большинству современных западных систем местного

управления присущи следующие ключевые характеристики:

- обеспечение статуса местных органов власти в национальных

конституциях, которые в определенной степени гарантируют их властные

полномочия и четко оговаривают их положение как органов государства;

- концепция базового уровня местного управления как общин, которые

передают ответственность за состояние общественных дел на ответственные

местные ассамблеи или советы;

- их нежелание позволить своим советам потерять тесные связи с

местными общинами из-за объединения административно-территориальных единиц

в слишком крупные образования;

- общая компетенция для возможности предпринимать действия на благо

своих жителей;

- широкий спектр функций, отражающий концепцию местных органов

управления общего назначения, проявляющих всеобъемлющую заботу о своих

общинах;

- тесная интеграция местных органов управления в национальные

правительственные и административные структуры с их взаимозависимостью и

относительным взаимопониманием между различными уровнями государственного

управления. Существует тенденция рассматривать местные органы в качестве

проводников общенациональной политики, определяемой путем глубоких

консультаций со всеми заинтересованными сторонами;

- более сильная политическая власть, проявляемая местными властями в

отношении вышестоящих органов через свои ассоциации и более интегрированные

политические партии, сильная ориентация на местную поддержку членов

общенациональных представительных органов, высокий процент которых имеет

очень тесные контакты с их местными властями и часто значительный опыт в

местном управлении и администрировании.

ВОПРОС №73.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ОДИН ИЗ ОСНОВНЫХ ИНСТИТУТОВ СИСТЕМЫ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

1. ПОНяТИя СЛУЖБЫ, СЛУЖАЩЕГО. ВИДЫ СЛУЖБЫ.

Служба - один из видов платной общественно-полезной деятельности.

Служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и

за вознаграждение осуществляющий управленческую деятельность, либо

социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор

и т.д.).

Специфика труда служащих

1. не создают непосредственно материальных ценностей,

1. но обеспечивают соответствующие условия для их создания,

1. предмет труда - информация,

1. объект труда - отношения и связи между людьми, воздействие и

обслуживание,

1. служащий - это работник умственного труда,

1. получает зарплату,

1. занимают должности в государственных, общественных и частных

организациях.

Всех служащих , в зависимости от того, в какой форме собственности

основаны организации, можно поделить на служащих:

1. частных предприятий и учреждений,

1. международных, иностранных, смешанных организаций,

1. общественных и иных организаций, основанных на коллективной

собственности,

1. государственных организаций.

В общей массе служащих государственных организаций подавляющее

большинство составляют государственные служащие.

Целесообразно было бы в сжатые сроки уточнить организационную и

структурно-функциональную схемы федерального уровня государственного

управления; разработать законодательную базу для взаимодействия трех ветвей

государственной власти, обеспечения необходимых сдержек и противовесов во

взаимоотношениях между ними; создать на паритетных началах федеральный

координационный совет (при президенте или самостоятельный), который взял бы

на себя решение проблем взаимодействия всех ветвей и органов федеральной

власти; построить модели государственных должностей и профессиограммы

должностных лиц федерального уровня государственного управления, их права и

обязанности, а также уровень служебной и правовой ответственности. Полезно

было бы начать мониторинговые комплексные исследования по программе

"Федеральная система государственного управления: эффективность, кадровое

обеспечение, пути оптимизации"; принять кодекс чести государственного

служащего.

Аналогичную работу следует провести на региональном уровне.

Может быть, по примеру США, надо подумать о создании федеральной

службы качества, деятельность которой сосредоточить на совершенствовании

государственного управления.

Повысить коэффициент полезного действия власти в значительной мере не

удается из-за низкого уровня социально-экономической и правовой

защищенности работников государственного управления. Объективно сложилось

так, что объемы, напряженность и главное ответственность их труда сейчас

явно не соответствуют его оплате. Проведенные в мае-июне 1995 г. группой

ученых Российской академии государственной службы социологические

исследования (руководитель проекта - доктор социологических наук, профессор

Е.Охотский) свидетельствуют, что основная масса работников государственного

управления (53%) живет "от зарплаты до зарплаты", 23% "не может свести

концы с концами" и 8% "живет в нищете". В результате образовалась ситуация,

которая подталкивает государственных служащих к злоупотреблению своим

положением, использованию должностных возможностей в личных целях. В их

среде нередки взяточничество и коррупция, нежелание по-настоящему защищать

права и демократические свободы граждан. Кроме того, низкий уровень оплаты

труда является одним из источников текучести кадров в государственных

органах управления, причем кадров высокой квалификации деловитости.

Сейчас готовится к принятию рад законов в государственной службе, в

которых вопросы социально-экономического и правового обеспечения ее

работников найдут удовлетворительное решение.

Более эффективной работе властных структур серьезно мешает и

недостаток профессионализма значительной части персонала. Сложившиеся ранее

стереотипы управленческой деятельности, инерционность мировоззренческих

взглядов пришли в явное противоречие с новым состоянием общества,

характером экономики, изменившимися формами социальных отношений, Кроме

того, наличие у половины работников базового технического образования

затрудняет процесс адаптации. Большая часть (63,5%) не заботится о своем

профессиональном росте и лишь немногие (36,5%) окончили курсы повышения

квалификации длительностью в одну-две недели. В результате навыки

взаимодействия с негосударственными структурами, особенно банковскими и

биржевыми, осваиваются в основном методом "проб и ошибок", неохотно

изучается и плохо используется позитивный опыт зарубежных стран.

Гуманитарная направленность власти существенно снижается из-за

стихийного комплектования аппарата управления, в него нередко попадают

профессионально малоподготовленные и вообще непригодные работники. Их

адаптация протекает трудно, длительно, а иногда и болезненно. Некоторые

вскоре уходят из государственных учреждений.

Федеральная система отбора, подготовки и продвижения кадров

предполагает демократические принципы открытости и законности, основанные

не на личной преданности, а на высоком профессионализме, трудолюбии,

ответственности. Необходим мониторинг кадровых процессов, чтобы

своевременно получать информацию о всех недочетах в кадровой работе. Было

бы полезно продумать возможность внедрения более эффективной вертикальной и

горизонтальной ротации кадров, ввести в практику характеристики-

рекомендации на государственную должность, выдаваемые непосредственными

руководителями с прежнего места работы, учеными-управленцами, психологами и

юристами, предусмотрев ответственность рекомендующего, если он сознательно

вводит в заблуждения.

Было бы оправданным привлечение на государственную службу

профессионалов, используя контрактную систему, конкурсы, квалификационные

экзамены, аттестации. Помогло бы делу принятие дисциплинарного устава с

соответствующим объемом санкций по отношению к нерадивым сотрудникам,

создание в государственных структурах дисциплинарных судов. ...

В аппарате всех органов государственного управления много вакантных

должностей, в некоторых министерствах и ведомствах относительно высокая

текучесть кадров. Значительная часть служащих не удовлетворена работой.

Усиливаются старение и феминизация аппарата. Большинство работников не

имеет четких представлений о перспективах служебного роста, многие

находятся в поиске более доходной и интересной работы.

Чтобы ликвидировать или хотя бы снизить негативные последствия этого в

первую очередь необходимо отказаться от порочной практики механического

(тотально-процентного) сокращения численности аппарата, использовать

достоинства структурно-функционального подхода, разработать программу

перехода к планированию служебной карьеры, поставить в прямую зависимость

служебное положение работников от их заботы о повышении своего

профессионального роста, должностной квалификации. Заслуживает внимания и

создание общефедерального банка данных по всем ветвям и уровням

государственного управления.

Повышение действенности власти существенно сдерживает ее

приверженность затратным методам управления. Федеральными министерствами и

ведомствами, региональными администрациями регулярно составляются

"перспективные" программы, на них запрашиваются значительные средства, но

как последние используются и что в результате достигается - обычно

замалчивается Эффективность деятельности по-прежнему измеряется по

затратному принципу - количеством денег, отпущенных на программу,

численностью лиц, привлеченных к ее реализации; количеством

"осуществленных" программ и т.д. Деньги нередко отпускаются на

несостоятельные программы и разбазариваются. Надо преодолеть эту порочную

практику.

Чтобы персонал государственного управления ориентировался не на

процесс, а на результат, необходимы всемерная демократизация управленческой

деятельности, повышение самостоятельности и ответственности каждого

государственного органа и каждого работника. Результат становится критерием

эффективности работы государственных органов и служащих.

Переход на результативные управленческие технологии требует от

работников новых теоретических знаний и практических навыков, умения

сотрудничать в гибких командах, работать с компьютером, интегрировать

финансовую и статистическую информацию, учитывать реакцию общественности.

Обучение работников управления - не источник дополнительных расходов,

а важнейший вид государственных инвестиций. Их профессиональная подготовка

зависит от усвоенных знаний по управленческим и политическим наукам. Данные

о базовом образовании работников органов исполнительной власти и основных

сферах их предыдущей деятельности показывают целесообразность включения в

учебные планы экономических, юридических, социологических дисциплин,

кибернетики с увеличением сроков обучения за счет практических знаний и

стажировок. Наверное, уже можно приступить к разработке общегосударственной

программы повышения квалификации государственных служащих.

Эффективность управления снижается из-за его недостаточной открытости.

В силу специфики управленческого процесса государственные служащие работают

в основном друг на друга (готовят проекты новых законов и нормативных

актов, письма с запросами или ответами и т.д.). Их деятельность в интересах

общества просматривается недостаточно хорошо. Во-первых, из-за того, что

конечный результат обычно представляют ("узаконивают") не аппаратчики, а

политические руководители - президент, премьер-министр, министры,

руководители палат федерального собрания, федеральных судов, руководители

субъектов федерации и др. Во-вторых, потому. Что работники государственного

аппарата нередко заняты бесполезным для людей трудом.

Для преодоления негативных последствий первой особенности необходимо,

с одной стороны, политическим руководителям постоянно общаться с населением

(непосредственно, через прессу, по радио, телевидению), а с другой -

создать при всех органах государственного управления информационные службы,

которые регулярно информировали бы население о принимаемых законах,

проводимых и предполагаемых мероприятиях, давали ответы на возникающие

вопросы и т.д.

Что касается бесполезной деятельности государственной службы, то

преодолевается она главным образом за счет усиления различных форм контроля

- внутреннего и внешнего. Внутренний осуществляют непосредственные

руководители и внутриведомственные контрольные органы. Внешний контроль

может быть со стороны законодательных и судебных органов, общественных

организаций. Судя по всему, имеет смысл возродить особую систему

государственного контроля в виде, скажем, комитета государственного

контроля, имеющего соответствующие органы на всех уровнях управления.

При рассмотрении данного вопроса прежде всего следует разграничить

людей, которые в силу своей профессии и занимаемой должности, принимают

решения и являются собственно активным элементом государственной службы, и

тех, кто участвует в ее функционировании, однако выполняет чисто

исполнительские или технические функции или соприкасается с государственной

службой на входе системы государственного управления ( например, собирает

исходные данные, необходимые для ее деятельности, )или на выходе, являясь

потребителем вырабатываемых системой с помощью аппарата гос. службы

продуктов. Пытаясь провести подобное разграничение , мы неизбежно

столкнемся определенными трудностями, так как окажется , что любой человек

может в различных ситуациях находиться с системой государственного

управления в различных взаимоотношениях, что и будет определять его статус

в данный конкретный момент: так государственный служащий или чиновник может

быть в определенный момент потребителем вырабатываемого системой продукта,

а как член политической партии воздействовать на систему извне с точки

зрения общеполитической программы ее деятельности.

Таким образом становится ясно, что принадлежность человека к

государственной службе в качестве одного из составляющих элементов системы

государственного ( или общественного управления) определяется его

взаимоотношениями с этой системой с точки зрения трудового права. В силу

этого понятие "государственная служба "включает как всю совокупность

персонала, находящегося на государственной службе для выполнения задач,

поставленных перед этой службой системой государственного управления, так и

особый тип правовых взаимоотношений работника с государством как

работодателем. Поэтому в большинстве стран имеются специальные законы о

государственной службе, жестко и точно регламентирующие все аспекты этих

взаимоотношений с обеих сторон. В данный момент подобный закон готовится и

в России.

Насколько важным является регулирование этих взаимоотношений

показывает анализ процентного соотношения занятых на государственной службе

и общего числа занятых в отдельных развитых западных индустриальных странах

с интервалом в 4-5 лет.

При рассмотрении данной таблицы выявляются многие закономерности, хотя

здесь можно наблюдать и существенные различия между отдельными странами.

Изменение самих задач, выполняемых государственной службой как элементом

системы государственного управления, шло очень по-разному в разных странах

в зависимости от уровня общественно-политического развития каждой из них.

Различные условия создавали разные типы административной культуры( о

которых еще будет говориться далее), которые определяли взаимозависимость

отношений между системой и действующим в ее рамках персоналом: например, по

отношению к организационным формам (централизованная - децентрализованная;

привлечение к работе в органах управления прежде всего юристов -

использование в них людей различных специальностей). В зависимости от этого

складывались принципы деятельности и структуры государственной службы в

различных странах. Однако можно отметить общую тенденцию роста роли

государственной службы в большинстве стран ( об этом свидетельствуют и

цифры) как с точки зрения расширения поля деятельности и разнообразия

стоящих перед гос. службой задач, так и ее чисто количественных параметров.

Так в Германии количество занятых в государственной службе выросло вдвое с

начала 20 столетия.

Однако приведенная таблица показывает, что в некоторых странах,

например в США, рост количества занятых в государственной службе

приостановлен, и количество даже несколько уменьшилось, что вызвано, как

правило приватизацией многих сфер, ранее входившие в сферу деятельности

государственных служб, что должно уменьшать расходы государственного

бюджета, а также способствовать более эффективному их функционированию.

Однако есть целый ряд сфер деятельности, где это совершенно невозможно,

более того опасно для устойчивости всей системы в целом, причем в настоящее

время в связи с комплексностью и чрезвычайной взаимосвязанностью многих

стоящих перед государством задач их выполнение без достаточной их

централизации и передачи в руки государства просто исключено.

В современном обществе центр тяжести всё больше перемещается в области

управления с предоставления гражданам определенных услуг и материальных

благ на обеспечение общих условий их деятельности и существования, т. е. в

область планирования, прежде всего долгосрочного и перспективного, в рамках

которого определяются не меры, которые следует принимать уже по факту

происшедшего, а разрабатываться концепции упреждающих и профилактических

мероприятий, призванных оказывать регулирующее и управляющее влияние на

сами причины, вызывающие эти процессы. В таких условиях роль

государственной службы становится ведущей, от компетентности и

оперативности ее деятельности зависит не просто решение той или иной

проблемы, а ее постановка, разработка путей решения еще на этапе, когда

данная ситуация формируется и выкристаллизовывается в ходе политического и

экономического развития системы.

Однако, говоря о современном этапе развития государственной службы, не

следует забывать, что явление это имеет достаточно длительную историю, а

значит - задачи государственной службы, ее функции в системе

государственного управления в значительной степени зависели и зависят от

типа государства и характера, самой системы, в рамках которой

государственная служба существует.

ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.

Для определения момента возникновения гос. службы как явления

общественной жизни часто используется понятие особых морально-этических

критериев, которые должны отличать государственных чиновников от всех

остальных занятых. Это представляется однако не совсем верным.

Понятие особых нравственных критериев было одинаково значимо уже в

древности для всех, выполнявших те или функции для всей общности. Однако

лишь с формированием и выделением идеи особого аппарата гос. управления

появились и особые формулировки в связи с этими морально-этическими

нормами. Подобная связь существует, например у Канта, разработавшего

чрезвычайно строгие этические нормы, далеко не формального характера, так

как они несут глубокое внутреннее содержание, связанное с его категорией

императива ( эти идеи разработаны им в "Метафизике обычаев"( 1797) 3).

Однако всё выше сказанное относится лишь к кристаллизации самой идеи

вычленения государственной службы как особого элемента в системе

государственного управления. Если же говорить о практике, то о

возникновении профессиональной государственной службы можно говорить лишь с

момента , когда картина самой системы начинает приобретать действительно

отчетливые нормативные очертания. Вряд можно считать таким моментом 18 век,

хотя идея эта зреет и находит свое воплощение в отдельных элементах

организации управления в условиях абсолютных монархий. Правда в качестве

ведущих морально-этических норм здесь выступают не служение государству и

обществу, а личная верность монарху. Постепенно эти нормы с развитием

государства и идеи государственного управления превращаются в идеи служения

государству как таковому, а позднее и идеи служения демократическому

государству в независимости от личности , стоящей во главе его. К сожалению

в России эта идея фактически еще не нашла своего воплощения. По-прежнему

чаще любой государственный чиновник ощущает свою связь с конкретным

человеком, стоящим во главе государства, чем с государством или обществом

как таковым). Реально же процесс вычленения государственной службы в

самостоятельную подсистему начинается в первой четверти 19 столетия.

Проследим этот процесс в одной из частей Германии, там , где он происходил

наиболее последовательно и равномерно. В 1796 году в так называемых

"Ансбахских мемуарах" баварский политик и государственный деятель М. Й.

Моншла обрисовывает конкретный образ государственного чиновника, черты

которого в значительной степени сохраняют свою актуальность и в настоящее

время:

* пожизненное введение в статус чиновника;

* обязанности и права в связи с этим статусом, определенные и

закрепленные в правовых актах( т. е. в соответствующих законах);

* достаточное материальное обеспечение;

* принятие на службу в соответствии с имеющимися способностями и

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17